Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
Schlaglichter der Wirtschaftspolitik
Monatsbericht August 2007 (S. 30-34)

 

Bericht der Bundesregierung
zur Modernisierungsstrategie
für die deutsche Wasserwirtschaft

Die Effizienzsteigerung und Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wasserwirtschaft ist seit langem ein wichtiges Thema. Auch die im europäischen Vergleich hohen deutschen Wasserpreise geben immer wieder Anlass zur Diskussion. Die Bundesregierung hat vor diesem Hintergrund ein politisches Konzept zur Modernisierung der deutschen Wasserwirtschaft entwickelt (BT-Drucksache 16/1094). Insbesondere in Hinblick auf nachfolgende Generationen muss mit dem Rohstoff Wasser nachhaltig umgegangen werden. Es muss eine sparsame, pflegliche und vorsorgende Bewirtschaftung erfolgen. Die Wasserwirtschaft stellt mit den Bereichen Trinkwasserversorgung und kommunale und industrielle Abwasserentsorgung eine der größten Dienstleistungsbranchen dar. Sie hat als Versorgungsdienstleister die gleiche Bedeutung wie die Strom- und Gaswirtschaft und muss sich wie diese Branchen den Herausforderungen des Wettbewerbs stellen.

Struktur und Leistung der deutschen Wasserwirtschaft

Die Versorgung der Bevölkerung und der gewerblichen Wirtschaft mit Trinkwasser und die Entsorgung des Abwassers gehören in Deutschland zu den Kernaufgaben der öffentlichen Daseinsvorsorge in der Zuständigkeit der Städte und Gemeinden. Diese treffen die strategischen Entscheidungen über Organisationsformen, Beteiligungen und Kooperationen.

Insgesamt besteht in Deutschland eine sehr kleinteilige Struktur mit rund 6.500 Wasserver- und ca. 7.000 Abwasserentsorgungsunternehmen. Die deutsche Wasserwirtschaft ist insofern geprägt durch das Örtlichkeitsprinzip. Denn die kommunalen Unternehmen dürfen nur innerhalb der Gemeindegrenzen tätig werden. Grundsätzlich bestehen öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Organisationsformen nebeneinander. Da die Abwasserbeseitigung den Kommunen als Pflichtaufgabe zugewiesen ist, dominieren bei der Abwasserentsorgung jedoch öffentlich-rechtliche Unternehmensformen.

Die deutsche Wasserwirtschaft gewährleistet in diesen Strukturen seit Jahrzehnten eine international anerkannte, hohe Versorgungssicherheit bei hervorragender Trinkwasserqualität. Die gesetzlichen Vorgaben zur Trinkwasserqualität werden flächendeckend eingehalten. Leitungswasser kann überall und ganzjährig ohne Bedenken direkt getrunken werden. Diese Selbstverständlichkeit wissen viele erstmals bei Aufenthalten außerhalb Deutschlands richtig zu schätzen.

Auch die öffentlich weniger stark wahrgenommene Abwasserentsorgung hat in Deutschland ein sehr hohes Niveau. 95 % aller Haushalte sind an zentrale Abwasserbehandlungsanlagen angeschlossen. 93 % der Haushalte sind dabei an Anlagen mit biologischer Reinigungsstufe und 88 % an Anlagen mit zusätzlicher Nährstoffelimination angeschlossen. Die verbleibenden Haushalte werden dezentral entsorgt, so dass tatsächlich von einem fast 100 %-igen Anschluss an Abwasserbehandlungsanlagen ausgegangen werden kann. Im Ergebnis werden 94 % der Abwassermengen in Deutschland mit dem höchsten EU-Standard (biologische Reinigungsstufe mit Nährstoffelimination) behandelt. Im Vergleich dazu liegen die entsprechenden Werte z.B. in England und Wales bei 38,8 % und in Frankreich bei 36,3 %.

Beispielgebend sind auch die Ergebnisse der rationellen Wassernutzung in Deutschland. Die Wasserverluste der öffentlichen Versorgungsnetze gehören mit durchschnittlich 7,3 % zu den geringsten in Europa (z. B. England/ Wales 19,2 %, Frankreich 26,4 %). Der Wassergebrauch der Haushalte ist mit durchschnittlich 127 Litern pro Einwohner und Tag nach Belgien (122 Liter) der niedrigste in Europa.

Trotz des Wasserreichtums in Deutschland (nur ca. 3 % der verfügbaren Wasserressourcen werden für die öffentliche Wasserversorgung genutzt) wird also mit der Ressource Wasser sehr sparsam umgegangen. Dies führt allerdings nicht im erwarteten Maße zu einer Entlastung der Verbraucher. Im Gegenteil: Das von den Bürgern und der gewerblichen Wirtschaft praktizierte Sparverhalten verursacht bei den Ver- und Entsorgungsunternehmen einen erheblichen Kostendruck. Grund dafür ist der hohe Fixkostenanteil für die Infrastruktur von rund 80 %. Hinzu kommen Kosten für zusätzliche qualitätssichernde Maßnahmen, die auch wegen des geringen Wasserverbrauchs erforderlich sind.

Modernisierung und Wettbewerb

Seit Jahren sind Fragen nach der Effizienzsteigerung sowie der Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wasserwirtschaft ein kritisches Dauerthema. Auch die im europäischen Vergleich hohen deutschen Wasserpreise gaben immer wieder Anlass zur Diskussion. An Brisanz hatte das Thema gewonnen, als die Europäische Kommission Ende der 90er Jahre Bestrebungen verfolgte, den europäischen Wassermarkt nach dem Vorbild des Strom und Gasmarktes zu liberalisieren.

Deutschland hat in der Frage, ob die deutsche Wasserwirtschaft den heutigen modernen, vielfältig gestiegenen Anforderungen noch gerecht wird und auch auf zukünftige Entwicklungen auf EU-Ebene vorbereitet ist, schon frühzeitig auf eine Strategie zur Modernisierung gesetzt. Dass auch Brüssel inzwischen diesem Ansatz folgt, bestätigt den deutschen Kurs.

Der Deutsche Bundestag hatte die Bundesregierung am 31. März 2002 (Plenarprotokoll Nr. 14/227) im Sinne des Antrages „Nachhaltige Wasserwirtschaft in Deutschland“ (Bundestags-Drucksache 14/7177) beauftragt, in Kooperation mit den Bundesländern und den Fachverbänden eine Modernisierungsstrategie der deutschen Wasserwirtschaft auszuarbeiten. Ziel dieser Modernisierungsstrategie sollte die Schaffung von effizienten, kundenorientierten und wettbewerbsfähigen Dienstleistungsunternehmen sein, die sich einer nachhaltigen Wasserwirtschaft verpflichtet fühlen.

Der „Bericht der Bundesregierung zur Modernisierungsstrategie für die deutsche Wasserwirtschaft und für ein stärkeres internationales Engagement der deutschen Wasserwirtschaft“ wurde dem Bundestag im März 2006 übergeben (Bundestags-Drucksache 16/1094). Er wurde am 21. September 2006 in erster Lesung im Bundestag beraten.

Zu den wesentlichen Aufgaben einer Modernisierung der Unternehmensbranche der öffentlichen Wasserver- und Abwasserentsorgung gehören:

• Sicherheit, Zuverlässigkeit und Nachhaltigkeit als Basis eines anerkannten Handelns dauerhaft zu gewährleisten.
• effiziente, kundenorientierte und wettbewerbsfähige Dienstleistungsunternehmen weiter auszubauen bei gleichzeitiger Wahrung der umwelt- und gesundheitspolitischen Erfordernisse.
• ein stärkeres internationales Engagement.

Kernelemente der Modernisierungsstrategie

Die Modernisierungsstrategie der Bundesregierung stützt sich im Wesentlichen auf die Kernelemente:

• Einführung eines flächendeckenden und transparenten Benchmarking
• Lockerung des Örtlichkeitsprinzips im Gemeindewirtschaftsrecht
• Übertragung der Abwasserbeseitigungspflicht auf Dritte
• steuerliche Gleichbehandlung von Trink- und Abwasser
• ein stärkeres internationales Engagement der deutschen Wasserwirtschaft

Diese Kernelemente setzen an den spezifischen Gegebenheiten der deutschen Wasserwirtschaft an, die sich nachteilig auf die Ausbildung zeitgemäßer, wettbewerbsfähiger Strukturen auswirken und die deutsche Wasserwirtschaft auch im internationalen Maßstab nicht im erforderlichen Maße vorankommen lassen.

Flächendeckendes und transparentes Benchmarking

Die Einführung eines flächendeckenden und transparenten Benchmarking ist ein wesentlicher Bestandteil des deutschen Modernisierungskonzeptes. Mit der Teilnahme an freiwilligen Benchmarkingprojekten stellen sich die Unternehmen einem Vergleichswettbewerb und lassen sich an den Vorgaben der Besten messen. Ein solcher Vergleich hat eine grundsätzliche Bedeutung für die Bewertung der Leistungsfähigkeit des eigenen Unternehmens.

In zwei Verbändeerklärungen von 2003 und 2005 erklärten sich die deutschen Wasserverbände [ATT: Arbeitsgemeinschaft Trinkwassertalsperren e.V.; BGW: Bundesverband der deutschen Gas- und Wasserwirtschaft e.V.; DBVW: Deutscher Bund verbandlicher Wasserwirtschaft e.V.; DWA: Deutsche Vereinigung für Wasserwirtschaft, Abwasser und Abfall e.V.; DVGW: Deutsche Vereinigung des Gas- und Wasserfachs e.V.] sowie auch der Verband kommunaler Unternehmen e.V. (VKU) bereit, gemeinsam den erforderlichen konzeptionellen Rahmen für ein Benchmarking in der Wasserwirtschaft im Sinne der Selbstverwaltung zu erarbeiten und weiterzuentwickeln. Im November 2005 wurde ein Leitfaden als gemeinsamer Rahmen und als praktische Hilfestellung für die Wasserwirtschaftsunternehmen zur Vorbereitung, Durchführung und Auswertung von Benchmarkingprojekten herausgegeben.

Bislang wurden bereits mehrere Projekte, z. B. in Nordrhein-Westfalen, Bayern, Thüringen und Hessen durchgeführt. Aus diesen Kennziffern- und Prozessvergleichen konnten die Unternehmen konkrete Handlungsempfehlungen
für die untersuchten Tätigkeitsbereiche ableiten. Insbesondere wegen der freiwilligen Teilnahme der Unternehmen wurde das Benchmarking allerdings als unzureichend kritisiert. Im Modernisierungsbericht wird deshalb hervorgehoben, dass es darauf ankommt, Benchmarkingprojekte breitenwirksam und unter Beteiligung auch der kleinen, meist öffentlich-rechtlichen Unternehmen durchzuführen. Ob dieses Modell zukunftsfähig ist, wird sich letztlich an den konkreten Auswirkungen auf das Qualitäts- und Preisniveau der Wasserver- und Abwasserentsorgung zeigen.

Lockerung des Örtlichkeitsprinzips

Im Zusammenhang mit einer Modernisierung stellt sich auch die Frage nach einer Optimierung der Strukturen der deutschen Wasserwirtschaft. Das im Gemeindewirtschaftsrecht verankerte Örtlichkeitsprinzip fesselt die Unternehmen
an ihren Standort und behindert Unternehmenszusammenführungen zu wirtschaftlich optimalen Betriebsgrößen. Der Modernisierungsbericht nimmt hier die Länder in die Pflicht, eine Lockerung zu prüfen. Damit würden kommunale Unternehmen die Möglichkeit erhalten, sich an Ausschreibungen anderer Kommunen zu beteiligen. Im starren Örtlichkeitsprinzip wird auch eines der Haupthindernisse dafür gesehen, dass sich die deutsche Wasserwirtschaft nicht im erforderlichen Umfang international betätigen kann.

Übertragung der Abwasserbeseitigungspflicht auf Dritte

Ein weiteres Modernisierungshindernis besteht in der fehlenden Umsetzung der nach § 18 a Abs. 2a des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) möglichen Übertragung der Abwasserbeseitigungspflicht der Kommunen auf Dritte in die Länderwassergesetze. Bereit seit 1996 können gemäß dieser Norm die Länder regeln, unter welchen Bedingungen die Abwasserbeseitigungspflicht von einer Kommune auf einen Dritten ganz oder teilweise befristet und widerruflich übertragen werden kann. Bisher haben nur drei Länder – Baden-Württemberg, Sachsen und Sachsen-Anhalt – die Umsetzung in ihren Landeswassergesetze vorgenommen, ohne bisher jedoch die erforderlichen Durchführungsverordnungen zu erlassen. Einzelne Bundesländer haben sich auch gegen eine solche Umsetzung ausgesprochen.

Mit der so genannten „Privatisierungsoption“ geht es nicht um eine generelle Privatisierung der Abwasserentsorgung. Gemäß dem auch im Koalitionsvertrag noch einmal ausdrücklich hervorgehobenen Grundsatz, dass die Kommunen eigenständig über die Organisation der Abwasserentsorgung entscheiden können, muss diesen aber,wenn sie es für zweckmäßig erachten, diese Option offen stehen.

Einführung einer generellen Steuerpflicht für Abwasserentsorgungsleistungen

Der Modernisierungsbericht widmet sich zunächst sehr ausführlich der Prüfung der positiven und negativen Folgen der Einführung einer Umsatzsteuerpflicht im Abwasserbereich, einer seit vielen Jahren diskutierten Thematik. Das Problem ist, dass in diesem Bereich zwei gravierende steuerliche Ungleichbehandlungen bestehen:

• Erstens gibt es beim Abwasser eine steuerliche Ungleichbehandlung von privaten und öffentlich-rechtlichen Entsorgungsunternehmen. Die Steuerbefreiung für Abwasser gilt nur für öffentlich-rechtliche Entsorgungsunternehmen, für die die Abwasserentsorgung eine hoheitliche Tätigkeit darstellt. Wird die Abwasserentsorgung hingegen von Unternehmen in privatrechtlicher Organisationsform wahrgenommen, müssen diese ihre Leistungen mit dem vollen Umsatzsteuersatz von 19 % in Rechnung stellen. Eine steuerliche Gleichbehandlung im Bereich der Abwasserwirtschaft– unabhängig von der Organisationsform – würde Chancengleichheit im Wettbewerb herstellen und auch dem vom Europäischen Parlament und der EU-Kommission geforderten Grundsatz der Wettbewerbsneutralität entsprechen.
  
  
• Zweitens gibt es eine steuerliche Ungleichbehandlung von Abwasser und Trinkwasser. Letzteres wird mit dem ermäßigten Steuersatz von 7% besteuert. Die unterschiedliche Besteuerung stellt eine Behinderung für einen Querverbund zwischen Ver- und Entsorgungsdienleistungen und damit für die Herausbildung zeitgemäßer Organisationsformen zwischen dem Trink- und Abwasserbereich dar. Während im Trinkwasserbereich z. B. für Investitionen ein Umsatzvorsteuerabzug möglich ist, steht diese Option öffentlichrechtlichen Unternehmensformen im Abwasserbereich nicht zur Verfügung. Die unternehmerische Zusammenführung von Trink- und Abwasser würde ökologisch Sinn machen, da dann der Wasserkreislauf im Unternehmen geschlossen wäre.

Im Modernisierungsbericht wurden außerdem anhand verschiedener Modellrechnungen auf Basis realer Unternehmensdaten die Vor- und Nachteile einer generellen Steuerpflicht der Abwasserentsorgung bewertet. Daraus ließen sich grundsätzlich machbare Entscheidungen ableiten. Doch die Beurteilung der steuerlichen Gleichstellung von Trink- und Abwasser ist sehr uneinheitlich. Während die kommunalen Spitzenverbände eine Steuereinführung ablehnen, weil dann eine dann gravierende Gebührenerhöhung notwendig werde, macht der Modernisierungsbericht die positiven Wirkungen eines Vorsteuerabzugs deutlich, die sich bei dem von den Verbänden aufgezeigten zukünftigen hohen Sanierungsinvestitionsbedarf ergeben.

Vor dem Hintergrund zweier laufender Beschwerden des Bundesverbandes der Deutschen Entsorgungswirtschaft e.V. (BDE) bei der EU-Kommission wegen der o.g. steuerlichen Benachteiligung privater Entsorger im Abwasserbereich und analog bei der Abfallentsorgung könnte kurzfristig Handlungsdruck entstehen, hier endlich zu einer tragfähigen Lösung zu kommen.

Internationales Engagement
der deutschen Wasserwirtschaft

Die Modernisierungsstrategie fordert aus zwei Gründen auch ein stärkeres internationales Engagement der deutschen Wasserwirtschaft:

• Erstens sieht sich Deutschland als eines der reichsten Länder der Erde aus entwicklungspolitischer Sicht in der Verantwortung, einen eigenen Beitrag zur Lösung der weltweiten Wasserprobleme in Zusammenhang mit der Umsetzung der so genannten Millenniumziele der UNO zu leisten. Auf dem G8-Gipfel in Heiligendamm im Juni 2007 wurde das Ziel noch einmal bekräftigt. Von dem Millenniumziel, bis zum Jahre 2015 den Anteil der Weltbevölkerung zu halbieren, der ohne Zugang zu sauberem Wasser und ohne Zugang zu einer sanitären Basisversorgung ist (2005 ca. 1,1 Mrd. bzw. 2,6 Mrd. Menschen), sind wir noch weit entfernt. Es ist zu befürchten, dass sich durch den erwarteten Klimawandel die Probleme insbesondere in den Entwicklungsländern noch verschärfen könnten. In den wasserarmen Ländern werden nicht nur technische Lösungen zur Wasseraufbereitung und Abwasserentsorgung benötigt, sondern integrative Ansätze, die die knappen Wasserressourcen schützen und erhalten. Bei diesen häufig kleinflächigen Projekten könnte die kommunal geprägte deutsche Wasserwirtschaft einen wertvollen Beitrag leisten.
  
  
• Zweitens stellt sich für die deutsche Wasserwirtschaft die Frage, wie sie sich – über die reine staatliche Entwicklungshilfe hinaus – an verschiedenen internationalen Projekten beteiligen kann. Die Wasserwirtschaft macht jährlich weltweit einen Umsatz von 250 Mrd. €. Noch spielen deutsche Firmen beim Export spezifischer Anlagen und Komponenten im Wasserbereich auf dem Weltmarkt als Nischenspezialisten eine führende Rolle. Zunehmend fehlen diesen Firmen jedoch deutsche Anlagenbetreiber für internationale Großprojekte als Kooperationspartner. Denn für internationale Großprojekte sind Systemlösungen gefragt, die Planung, Anlagenbau, Anlagenbetrieb und Finanzierung aus einer Hand bieten.

Wie bereits aufgezeigt, ist die überwiegend kleinteilige, durch das Örtlichkeitsprinzip gebundene deutsche Wasserwirtschaft ein wesentliches Hindernis für ein internationales Engagement. Der Modernisierungsbericht soll hier eine Strategiediskussion anregen, in welche Richtung und in welchem Umfang sich die deutsche Wasserwirtschaft international entwickeln bzw. positionieren kann.

Ausblick

Mit dem vorgelegten Bericht zur Modernisierung der deutschen Wasserwirtschaft geht es nicht darum, eine für die gesamte Wasserwirtschaft bindende Strategie vorzugeben. Die aufgezeigte Strategie soll eine Grundlage bilden, die überwiegend kommunal ausgerichteten Strukturen der deutschen Wasserwirtschaft in einem kontinuierlichen Erneuerungsprozess im Dialog mit allen Beteiligten fortzuentwickeln und diesen wichtigen Teil der Daseinsvorsorge den heutigen, steigenden Wettbewerbserfordernissen anzupassen – dort, wo es sinnvoll ist, auch mit nebeneinander bestehenden kommunalen und privaten Unternehmen. Die Modernisierungsstrategie wird insgesamt nur erfolgreich sein können, wenn sie in allen ihren Elementen zur Umsetzung gelangt.

Bei der Umsetzung der Modernisierungskonzeption ist es zwar wichtig, auch europäisch zu denken. Die weiteren Entscheidungen müssen im europäischen Kontext dauerhaft sein. Doch wo wir von der Richtigkeit unserer Strategie überzeugt sind, muss dies auch mit Nachdruck vertreten werden.